莱茵河是欧洲的重要航道及沿岸国家的供水水源，对欧洲社会、政治、经济发展起着重要作用。19世纪下半叶以来，莱茵河流域工农业快速发展造成了严重的环境与生态问题，莱茵河一度被称为“欧洲下水道”和“欧洲公共厕所”。莱茵河流域各国直面问题，汲取教训，制定治理目标并开展有效行动，历经多年努力，整个流域实现人与自然和谐相处。莱茵河流域管理被誉为国际流域管理的典范。梳理和总结莱茵河流域管理的发展历程、经验与做法，有助于为我国流域治理与国土空间管制提供借鉴。

　　工业化城市化阶段莱茵河流域出现的主要问题

　　1850年以后，莱茵河沿岸人口增长和工业化加速。二次世界大战后，随着工业复苏和城市重建，莱茵河流域工业化再度加速，莱茵河周边建起密集的工业区，以化学工业和冶金工业为主。伴随着一个多世纪的工业化进程，莱茵河流域先后出现了严重的环境污染和生态退化问题，主要表现在以下方面。

　　一是废弃物任意排放，水土污染严重。

　　自1850年起，随着莱茵河沿岸人口增长和工业化加速，越来越多有机和无机物排入河道，氯负荷迅速增加。二次世界大战后，随着工业复苏和城市重建，莱茵河水质更加恶化。1973～1975年监测数据表明，每年大约47吨汞、400吨砷、130吨镉、1600吨铅、1500吨铜、1200吨锌、2600吨铬、1200万吨氯化物随河水流入下游荷兰境内。

　　二是生态环境快速退化，生物多样性受损严重。

　　河道污染和不适当的人类活动造成了生态环境退化。18世纪与19世纪之交，由于水力发电、航运发展和河道渠化，同时机械工具过度捕捞，鱼类大量减少。至1940年鲑鱼几乎从全莱茵河流域绝迹。水生动物区系种类数量大幅度减少，种类谱系以耐污种类为主。

　　三是流域洪水问题突出，经济损失不断增大。

　　莱茵河流域洪水问题十分突出。1882～1883年、1988年、1993年和1995年发生了流域性大洪水。由于流域内土地开发利用、水利和航运基础设施建设的发展，天然洪泛区域不断减少，洪水最高水位、时段洪峰流量一涨再涨，沿河堤防和其他防洪工程并不能提供百分之百的安全保证，沿洪泛区受堤防保护的居民区和工业区的危险性加大，潜在的洪灾损失普遍增大。

　　四是土地开发无序，次生灾害突出。

　　20世纪，由于西欧人口剧增，为增加粮食产量，莱茵河两岸的土地被大规模开垦。人们在大量的灌木林地中开挖沟渠，降低水位以适合农作物生长。流域的各种自然风貌也因此被改变，排水使得大片土地沉陷并低于海平面，加上海水位上涨，致使防洪形势十分严峻。

　　为了改善通航条件，采用工程措施裁弯取直和束窄河道。由于被束缚在很窄的范围内，且取直以便通航，河道水流的流速加快，河床冲蚀严重并伴随下切，水位下降，引发周边地区水位下降，森林、农田缺水，使四周湿地的生态系统大受影响。旱年，在德国境内的莱茵河段是多支叉的呈“辫子状”的游荡性河流，大量支流构成非常复杂的河系。由于洪泛区不断改变，在此区域居住十分危险。

　　莱茵河流域综合治理历程与主要措施

　　从20世纪50年代开始，相关国家启动了莱茵河流域治理，经历了污水治理初始阶段、水质恢复阶段、生态修复阶段、提高补充阶段。

　　（1）污水治理初始阶段

　　1950年，瑞士、法国、卢森堡、德国和荷兰五国联合成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR），并于1963年签订《莱茵河保护公约》，首要目的是解决莱茵河日益严重的环境污染和水污染问题。流域内各国通过委员会进行合作，但并没有明确各自在控制污染扩大方面的义务，因此在污水治理初始阶段没有取得比较明显的成效。

　　1986年，瑞士发生的重大莱茵河污染事件终于唤醒民众、企业和政府，流域内各国开始着手开展莱茵河的综合治理。各国开始采取了一系列积极措施防止水质恶化。

　　（3）生态修复阶段

　　在水质逐渐恢复的基础上，ICPR又提出了改善莱茵河生态系统的目标，既要保证莱茵河能够作为安全的引用水源，又要提高流域生态质量。从生态系统的角度看待莱茵河流域的可持续发展，将河流、沿岸以及所有与河流有关的区域综合考虑。

　　（4）提高补充阶段

　　2001年，“莱茵河2020计划”发布，明确了实施莱茵河生态总体规划。随后还制订了生境斑块连通计划、莱茵河洄游鱼类总体规划、土壤沉积物管理计划、微型污染物战略等一系列的行动计划。2000年后，这些行动计划已经从当初迫在眉睫的挑战转向更高质量环境的创建和生态系统服务功能的开发上来。

　　莱茵河流域综合治理措施与做法主要包括：

　　（1）建立流域多国间高效合作机制

　　莱茵河流经多个国家，多国之间合作是流域治理成功的重要保障。莱茵河流域合作治理的核心机制是1950年成立的ICPR，经过60多年发展，已成为全球流域治理领域的一个多国间高效合作的典范。ICPR具有多层次、多元化的合作机制，既有政府间的协调与合作，又有政府与非政府的合作，以及专家学者与专业团队的合作。它不仅设有政府组织和非政府组织参加的监督各国计划实施的观察员小组，而且设有许多技术和专业协调工作组，可将治理、环保、防洪和发展融为一体。

　　（2）树立一体化系统生态修复理念

　　在欧洲工业化进程中，莱茵河沿岸各国都对其进行了大规模的开发，采取了大量的工程措施，如筑坝、河道疏浚，以及裁弯取直、截断小支流等。这些改造使得原先自然的、动态的、难预计的河流转变为静态的、可以设计的人工河道，以方便管理和获取各种利益。河流空间因此遭到蚕食，引发许多不良结果。而对这些不良结果的治理依然是通过引入和采取新的工程性措施，如此便形成了恶性循环。长此以往，莱茵河已变得面目全非。意识到过多的人为作用对河流自然发展规律的破坏，莱茵河流域治理开始探索河流的动态和一体化治理，即注重工程和非工程措施的结合，以及源头控制、分散治理。观念上的转变引导治理措施和治理目标的改变，更加注重维护、恢复河流的自然特性，且更注重其生态恢复，从而为各种生物提供了生存环境。

　　（3）推进流域基础地质、环境地质与生境调查

　　根据流域治理需要，莱茵河沿岸各国开展了基础地质调查、水文地质调查与填图工作。法国、德国等国家1∶10万、1∶5万地质填图已基本完成。在基础地质填图基础上，各国开展了水文地质、自然灾害等环境地质调查与填图工作。德国联邦地球科学与自然资源研究所牵头，自1960年开始经过50余年的努力，编制完成了1∶150万欧洲水文地质图系。1982年，欧共体环境总司组织编制了1∶50万欧洲地下水资源图系，由38幅、148张图件组成，覆盖了比利时、德国、丹麦、法国、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰和英国等9个国家。2013年，在对1∶150万欧洲水文地质图进行矢量化的基础上，Cornu等人编制了欧洲地下水生境分布图，反映与生物相关的地下水流、含水层孔隙大小和渗透性的空间变化。

　　（4）分阶段编制并联合实施流域治理规划

　　20世纪80年代以来，ICPR在国际合作框架下，签署了一系列有关莱茵河流域治理的协议。签约国家协调一致，共同采取行动，对莱茵河环境改善和流域管理起到了巨大作用。1976年，各成员国签署了控制化学污染公约、控制氯化物污染公约，要求各成员国建立监测系统和水质预警系统，控制化学物质的排放标准。1987年通过的“莱茵河行动计划”，从河流整体生态系统出发来考虑莱茵河治理，并将鲑鱼的重新回归作为治理效果的重要标志，以此提出“鲑鱼2000行动计划”。1998年，“莱茵河洪水管理行动计划”获得通过。2001年，莱茵河部长会议通过了“莱茵河2020计划”，包含4个方面的治理目标：生态系统改善、防洪、水质及地下水保护。

　　（5）建立量化指标体系和各种生态修复模式

　　莱茵河规划和治理在欧盟框架下统一实施，在目标上达成统一，并制定了许多量化考核指标。在“莱茵河行动计划”中，主要目标包括污染控制和改善生态环境等部分，就是以珍贵鱼类重返莱茵河（“鲑鱼2000”）为实现生态目标的重要标志，即到2000年让鲑鱼回到莱茵河。对于上述目标，每个国家都采取了相应的措施。其它还有许多需要各国共同参与、公众能够直观感受到的恢复性指标，如使莱茵河兰德平原到2020年受到洪水危害的程度与1995年相比减少25%等。

　　（6）建立完善的监测预警体系

　　为了确保水体保护与治理的有效性，保护莱茵河委员会在莱茵河及其支流建立了水质监测站，从瑞士至荷兰共设有57个监测站点，通过最先进的方法和技术手段对莱茵河进行监控，形成监测网络。每个监测站还设有水质预警系统，通过连续生物监测和水质实时在线监测，能及时对短期和突发性的环境污染事故进行预警。ICPR和莱茵河水文组织（CHR）于1990年共同开发了“莱茵河预警模型”，对莱茵河水质进行实时监测，防止突发性污染事故。

　　（7）建立流域信息互通平台

　　ICPR致力于推动行动计划的有力实施，同时注重各国间的密切合作与协调。其所建立的“国际警报方案”是莱茵河沿岸各国的信息互通平台，当发现污染物时，在瑞士、法国、德国和荷兰设置的7个警报中心能够及时沟通，迅速确认污染物来源，并发布警报。

　　对我国的启示

　　一是以流域为单元开展自然资源与生态环境调查评价。

　　流域自然资源与生态环境调查评价是推进流域治理的基础。根据污染治理、灾害防治和水、土地等自然资源管理的需要，开展污染物、地表水、地下水、土地、生态系统等调查评价，摸清自然资源分布与生态环境变化状况；以土壤、包气带、含水层为重点开展基础地质、水文地质、生态地质综合调查，建立近地表圈层三维地质框架。

　　二是建立全流域统一的监测体系。

　　莱茵河综合治理面临的第一个挑战是建立一个从瑞士到荷兰的统一监测体系，需要对不同国家的监测站、检测物质和分析方法进行对比并统一意见。针对我国流域的实际情况，应分别在干流、支流、湖泊、河口、近海等不同水域设置监测站点，包括水质状况、水文动态以及生物情况，全流域采用统一科学的综合监测方法，及时信息共享，掌握上下游动态，并实时在网上公布。

　　三是研究制订流域综合规划与治理行动方案。

　　莱茵河流域生态环境治理是一部历经百年的人类与河流关系史，教训极为深刻。我国流域开发建设应做好顶层设计，重视流域生态安全，统筹处理好产业布局、人口集聚与生态环境保护的关系，优先支持沿江城市环保基础设施适度超前发展。在控制污染物总量排放的前提下，探索激发微观主体保护流域生态环境的积极性。研究流域发源地在全球气候变暖过程中的生态环境变化，并及时采取应对措施。

　　四是加强河流生态保护与修复。

　　目前，我国各大流域上下游、干支流、左右岸和水陆之间，开发建设缺乏统筹，生态空间不断被挤占，导致河流连通性降低、生态系统割裂，河流的生态系统服务价值在不断降低。在过去的20多年中，莱茵河治理已经从治理污染、关注防洪效果、提高航道保证程度，到逐步重视生态环境保护和生态系统的修复。在近期的所有规划和行动计划中，保护湿地、在三角洲地区开辟自然保护区、拆除支流上的大坝或设置鱼道等具体的措施和内容，更多地从人与自然和谐的角度采用综合性的措施恢复河流生态系统。

　　五是建立高效的跨行政区全流域协调机制。

　　为了打破部门和地域之间的分割状况，在整个流域尺度上建立行政区间协调机制，着力在航运、水电开发、水利工程建设以及水资源分配等方面开展区际协作，解决水、土、生物等资源类型的开发利用与生态环境管理中存在的冲突，强化流域开发管理的区域协调，减少省际之间流域纠纷事件发生，实现流域开发共建共享。探索建立流域开发管理省（市）协作组织，不定期召开流域事务协调对接会议，建立长江流域共同开发管理的合作框架，积极落实各方达成的合作共识。

　　六是鼓励企业和公众参与。

　　流域综合治理，需要政府和企业、公众的合作与共同努力。整合现有的流域合作管理机制并建立相应的开发交流平台，让公众能够更便捷的获取流域管理的政策法规以及水文、生态和环境监测报告等公开信息。同时，参与决策过程，监督各地的执行情况，成为流域管理的重要一员。可以学习德国的经验，颁布《环境信息法》，既保证了公众享有参与和监督的权力，还规定了公众参与环境安全管理的详细途径、方法和程序。（作者单位：中国地质调查局发展研究中心）